Kamis, 23 Desember 2010

definisi politik, negara, dsb

Istilah politik berasal dari kata Polis (bahasa Yunani) yang artinya Negara Kota. Dari kata polis dihasilkan kata-kata, seperti:
1. Politeia artinya segala hal ihwal mengenai Negara.
2. Polites artinya warga Negara.
3. Politikus artinya ahli Negara atau orang yang paham tentang Negara atau negarawan.
4. Politicia artinya pemerintahan Negara.

Secara umum dapat dikatakan bahwa politik adalah kegiatan dalam suatu system politik atau Negara yang menyangkut proses penentuan tujuan dari system tersebut dan bagaimana melaksanakan tujuannya.
Negara adalah suatu organisasi dalam suatu wilayah yang mempunyai kekuasaan tertinggi yang sah dan ditaati oleh rakyatnya.
Kekuasaan yaitu kemampuan sesorang atau suatu kelompok untuk mempengaruhi tingkah laku orang atau kelompok sesuai dengan keinginan dari pelaku.

Pembagian atau alokasi adalah pembagian dan penjatahan nilai-nilai dalam masyarakat. Jadi, politik merupakan pembagian dan penjatahan nilai-nilai secara mengikat.
Sistem pilitik suatu Negara selalu meliputi 2 suasana kehidupan. Yaitu:
a. Suasana kehidupan politik suatu pemerintah (the Govermental political sphere)
b. Suasana kehidupan politik rakyat (the sociopolitical sphere)

Suasana kehidupan politik pemerintah dikenal dengan istilah suprastruktur politik, yaitu bangunan “atas” suatu politik. Pada suprastruktur poliyik terdapat lembaga-lembaga Negara yang mempunyai peranan penting dalam proses kehidupan politik (pemerintah).
Suasana kehidupan politik pemerintahan ini umumnya dapat diketehuai dalam UUD atau konstitusi Negara yang bersangkutan. Suprastruktur politik Negara Indonesia meliputi MPR, DPR, Presiden, MA, BPK, danDPA.
Suasana kehidupan politik rakyat dikenal istilah “Infrastruktur politik” yaitu bangunan bawah suatu kehidupan politik, yakni hal-hal yang bersangkut paut dengan pengelompokan warga Negara atau anggota masyarakat ke dalam berbagai macam golongan yang biasa disebut sebagai kekuatan sosial politik dalam masyarakat.
Infrastruktur politik mempunyai 5 unsur diantaranya:
1. Partai politik
2. Kelompok kepentingan
3. Kelompok penekan
4. Alat komunikasi politik
5. Tokoh politik.

Rabu, 06 Oktober 2010

Ideologi Politik Indonesia

IDEOLOGI POLITIK INDONESIA, Konsep dan Implementasinya


A. PENGERTIAN IDEOLOGI
Ideologi adalah kumpulan ide atau gagasan. Katanya sendiri diciptakan oleh Destutt de Tracy pada akhir abad ke-18 untuk mendefinisikan "sains tentang ide". Ideologi dapat dianggap sebagai visi yang komprehensif, sebagai cara memandang segala sesuatu (bandingkan Weltanschauung), sebagai akal sehat dan beberapa kecenderungan filosofis, atau sebagai serangkaian ide yang dikemukakan oleh kelas masyarakat yang dominan kepada seluruh anggota masyarakat (definisi ideologi Marxisme).
Ideologi juga dapat didefinisikan sebagai aqidah 'aqliyyah (akidah yang sampai melalui proses berpikir) yang melahirkan aturan-aturan dalam kehidupan. Di sini akidah ialah pemikiran menyeluruh tentang alam semesta, manusia, dan hidup; serta tentang apa yang ada sebelum dan setelah kehidupan, di samping hubungannya dengan sebelum dan sesudah alam kehidupan. Dari definisi di atas, sesuatu bisa disebut ideologi jika memiliki dua syarat, yakni:
Ide yang meliputi aqidah 'aqliyyah dan penyelesaian masalah hidup. Jadi, ideologi harus unik karena harus bisa memecahkan problematika kehidupan.
Metode yang meliputi metode penerapan, penjagaan, dan penyebarluasan ideologi. Jadi, ideologi harus khas karena harus disebarluaskan ke luar wilayah lahirnya ideologi itu. Jadi, suatu ideologi bukan semata berupa pemikiran teoretis seperti filsafat, melainkan dapat dijelmakan secara operasional dalam kehidupan.
Menurut definisi kedua tersebut, apabila sesuatu tidak memiliki dua hal di atas, maka tidak bisa disebut ideologi, melainkan sekedar paham.

B. IDEOLOGI POLITIK
Dalam ilmu sosial, ideologi politik adalah sebuah himpunan ide dan prinsip yang menjelaskan bagaimana seharusnya masyarakat bekerja, dan menawarkan ringkasan order masyarakat tertentu. Ideologi politik biasanya mengenai dirinya dengan bagaimana mengatur kekuasaan dan bagaimana seharusnya dilaksanakan. Teori komunis Karl Marx, Friedrich Engels dan pengikut mereka, sering dikenal dengan marxisme, dianggap sebagai ideologi politik paling berpengaruh dan dijelaskan lengkap pada abad 20. Contoh ideologi lainnya termasuk: anarkisme, kapitalisme, komunisme, komunitarianisme, konservatisme, neoliberalisme, demokrasi kristen, fasisme, monarkisme, nasionalisme, nazisme, liberalisme, libertarianisme, sosialisme, dan demokrat sosial.
Di Indonesia sendiri, sebelum era ‘66 atau pra masa Orde Baru menguasai pemerintahan, dikenal beberapa aliran atau ideologi politik yang menurut Herbert Feith dan Lance Castles membentuk teori tapal kuda, yang dari kiri ke kanan berturut-turut, yaitu : 1. Komunisme (PKI), 2. Nasionalisme Radikal (PNI), 3. Sosialisme Demokrat (PSI), 3. Tradisionalisme Jawa (PIR), 5. Islam (Masyumi dan NU). Perkembangan ideologi politik pada masa Orde Baru nyatanya dipropaganda dengan menetapkan Pancasila, selain sebagai pandangan hidup dan dasar negara, ia juga harus diambil sebagai ideologi politik suatu partai. Sehingga kemudian yang tersedia hanya Partai Persatuan Pembangunan (PPP) yang beraliran Islam, Golongan Karya (Golkar) yang pragmatis sebagai partai pemerintah, dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI) yang nasionalisme radikal. Ketiga wadah politik ini ‘wajib’ menggunakan Pancasila sebagai ideologi politiknya masing-masing.
Kepopuleran ideologi berkat pengaruh dari "moral entrepreneurs", yang kadangkala bertindak dengan tujuan mereka sendiri. Ideologi politik adalah badan dari ideal, prinsip, doktrin, mitologi atau simbol dari gerakan sosial, institusi, kelas, atau grup besar yang memiliki tujuan politik dan budaya yang sama. Merupakan dasar dari pemikiran politik yang menggambarkan suatu partai politik dan kebijakannya.

C. IDEOLOGI POLITIK INDONESIA
Dari pengertian di atas, ideologi politik Indonesia boleh jadi disamakan dengan ideologi negara Indonesia, yakni Pancasila. Sebelumnya perlu dipahami bahwa Pancasila memiliki dua peranan dalam kehidupan bangsa Indonesia. Pertama, sebagai pandangan hidup, yakni sebagai pedoman tingkah laku bagi setiap warga negara Indonesia dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan bernegara. Nilai-nilai Pancasila, yang telah diwariskan kepada bangsa Indonesia merupakan sari dan puncak dari sosial budaya yang senantiasa melandasi tata kehidupan sehari-hari. Sumber nilai tersebut antara lain, adalah keyakinan adanya Tuhan YME, asas kekeluargaan, asas musyawarah mufakat, asas gotong royong, serta asas tenggang rasa dan tepo seliro. Dari nilai-nilai inilah kemudian lahir adanya sikap yang mengutamakan persatuan, kerukunan, dan kesejahteraan yang sebenarnya sudah lama dipraktekkan jauh sebelum Indonesia merdeka. Pandangan hidup bagi suatu bangsa seperti Pancasila sangat penting artinya karena merupakan pegangan yang mantap, agar tidak terombang-ambing oleh keadaan apapun, bahkan dalam era globalisasi dewasa ini.
Kedua, Pancasila sebagai dasar negara, yang tercantum di dalam Alinea IV Pembukaan UUD 1945 merupakan landasan yuridis konstitusional dan dapat disebut sebagai ideologi negara. Sebagai dasar negara, Pancasila mempunyai kekuatan mengikat secara hukum sehingga semua peraturan hukum/ketatanegaraan yang bertentangan dengan Pancasila harus dicabut. Perwujudan nilai-nilai Pancasila sebagai dasar negara, dalam bentuk perundang-undangan bersifat imperatif (mengikat) bagi : 1. Penyelenggara negara, 2. Lembaga kenegaraan, 3. Lembaga kemasyarakatan, 4. Warga negara Indonesia di mana pun berada, dan 5. Penduduk di seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Intinya, Pancasila digunakan sebagai dasar untuk mengatur penyelenggaraan ketatanegaraan negara yang meliputi bidang ideologi, politik, ekonomi, sosial-budaya dan hankam. Dalam tinjauan yuridis konstitusional, Pancasila sebagai dasar negara berkedudukan sebagai norma objektif dan norma tertinggi dalam negara, serta sebagai sumber dari segala sumber hukum sebagaimana tertuang di dalam Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966, jo. Tap. MPR No. V/MPR/1973, jo. Tap. MPR No. IX/MPR/1978.
Dalam perjalanan sejarah eksistensi Pancasila mengalami berbagai macam interpretasi dan manipulasi politik sesuai dengan kepentingan penguasa demi kokoh dan tegaknya kekuasaan yang berlindung dibalik legitimasi ideologi negara Pancasila. Dengan kata lain dalam kedudukan seperti ini Pancasila tidak lagi diletakkan sebagai dasar filsafat serta pandangan hidup bangsa dan negara Indonesia melainkan direduksi, dibatasi dan dimanipulasi demi kepentingan politik penguasa. Berdasarkan kenyataan tersebut, gerakan reformasi berupaya untuk mengembalikan kedudukan dan fungsi Pancasila yaitu sebagai dasar negara Republik Indonesia. Hal ini direalisasikan melalui Ketetapan Sidang Istimewa MPR tahun 1998 No. XVIII/MPR/1998 disertai dengan pencabutan P-4 dan pencabutan Pancasila sebagai satu-satunya asas bagi Orsospol di Indonesia, serta mencabut mandat MPR yang diberikan kepada Presiden atas kewenangannya untuk membudayakan Pancasila melalui P-4 dan asas tunggal Pancasila.
Monopoli Pancasila demi kepentingan kekuasaan penguasa hal ini merupakan dampak yang sangat serius atas manipulasi Pancasila. Dewasa ini banyak kalangan elit politik serta sebagian masyarakat beranggapan bahwa Pancasila merupakan label politik Orde Baru. Sehingga mengembangkan dan serta mengkaji Pancasila dianggap akan mengembalikan kewibawaan Orde Baru. Pandangan yang sinis serta upaya melemahkan peranan ideologi Pancasila pada era reformasi akan sangat berakibat fatal bagi bangsa Indonesia yaitu melemahnya kepercayaan rakyat terhadap ideologi negara sehingga akan mengancam persatuan dan kesatuan bangsa Indonesia yang telah lama dimana, dipelihara serta didambakan bangsa Indonesia sejak dulu.

D. KRISIS IDENTITAS DAN IDEOLOGI
Dari penjelasan di atas, permasalahan yang muncul kemudian adalah krisis identitas dan tak memiliki ideologi yang menjadi gambaran umum partai-partai politik di Indonesia dewasa ini. Dampaknya tentu membuat arah partai tak jelas dan sulit membedakan partai satu dengan yang lain. Para tokoh dan elite parpol pun tak mampu memberikan contoh panutan yang baik bagi kader dan masyarakat. Mereka lebih sibuk gontok-gontokan dan bagi-bagi kekuasaan ketimbang mengembangkan konsep pemikiran alternatif mengenai bagaimana membenahi persoalan-persoalan bangsa.
Pada masa sebelum tahun 1945, peran partai-partai politik kita jelas, yakni sebagai bagian dari perjuangan kemerdekaan. Tahun 1950, konteks parpol secara umum untuk mengisi kemerdekaan atau membangun Indonesia merdeka. Pada masa demokrasi terpimpin Soekarno, partai dituntut menjadi bagian dari revolusi yang belum selesai. Kemudian, pada zaman Soeharto, partai dituntut dan direkayasa sedemikian rupa untuk mendukung stabilitas, pembangunan, dan pertumbuhan ekonomi. Pasca-Soeharto, parpol-parpol dituntut untuk merumuskan mau di bawa ke mana bangsa ini. Namun hal ini belum dilakukan meski secara parsial memang muncul. Demokratisasi, pemerintahan yang bersih, antikorupsi, penegakan supremasi hukum, dan segala macam itu semua partai punya. Cuma bagaimana hal itu diperjuangkan, belum sepenuhnya solid dalam visi parpol-parpol.
Kondisi seperti itu menyebabkan sulit membedakan satu partai dengan partai lainnya. Akibatnya, pilihan pemilih terhadap partai lebih banyak didasarkan pada faktor-faktor yang sifatnya tak rasional, seperti kultural, agama, dan ketokohan (figur yang populer), tanpa dilandasi pengetahuan yang memadai mengenai visi partai bersangkutan tentang masa depan bangsa ini. Kondisi seperti itu juga membuat energi parpol-parpol habis untuk soal-soal yang sifatnya tidak substansial. Konflik-konflik selalu muncul menjelang atau sesudah kongres atau muktamar partai karena tidak ada diskusi atau perdebatan yang signifikan dalam partai mengenai soal-soal yang lebih mendasar. Yang ada hanya ribut-ribut bagi kekuasaan, seperti siapa yang menjadi ketua umum. Tidak adanya identitas ini menambah derajat kompleksitas persoalan di dalam partai, di luar persoalan-persoalan seperti kepemimpinan dan demokrasi internal yang tak kunjung muncul di dalam partai, sehingga akhirnya juga memengaruhi kinerja partai secara keseluruhan.
Dalam konteks yang lebih spesifik, krisis identitas ini antara lain bisa dilihat dari sifat keanggotaan partai-partai politik yang tidak jelas akan dikembangkan ke mana, yakni apakah akan membuat partai kader atau partai massa, atau gabungan kedua-duanya? Contoh partai massa adalah Partai Kebangkitan Bangsa (PKB) dan Partai Amanat Nasional (PAN). Sedangkan contoh partai kader adalah PKS, di mana jelas ada kader-kader yang dibina. Tidak jelasnya sifat keanggotaan itu disebabkan oleh basis massa yang tidak jelas, kecuali partai-partai yang sejak awal identifikasinya memang kultural, seperti PKB dengan basis massa nahdiyyin dan PAN dengan basis massa Muhammadiyah-nya. Meski seyogyanya, parpol itu lebih diikat oleh kesamaan platform atau visi, bukan kesamaan identitas kultural, seperti sama-sama NU, sama-sama Muhammadiyah, atau lainnya. Hal sama juga terjadi di Golkar, yang ikatan anggotanya lebih karena sama-sama oportunisme, bukan karena persamaan visi. Sedangkan gabungan partai kader dan partai massa, atau dikenal dengan istilah catch all party (partai yang merangkul semua), berkembang antara lain di Eropa. Dalam partai semacam ini, partai tetap mengembangkan sistem pengaderan, tetapi di sisi lain juga mengembangkan pola massa. Dalam seleksi kepemimpinan, tak ada persoalan dalam partai kader karena sudah jelas jenjangnya. Dengan demikian, tidak akan terjadi ribut-ribut seperti terjadi dalam kongres atau muktamar PKB, PAN, atau Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDI-P) lalu. Bedanya dengan partai massa, di partai massa siapa pun bisa menclok sebagai elite partai tanpa harus melalui ikatan jenjang pengaderan berkala. Artinya, kalau suatu partai melihat ada tokoh populer dari luar yang bisa dimanfaatkan sebagai pemimpin partai, ia bisa ditempatkan di situ.
Selain krisis identitas, sebagian besar parpol di Indonesia tidak memiliki ideologi. Kalaupun ada, yang disebut ideologi itu tak lebih hanya aksesori, tidak menjadi acuan dalam tingkah laku para elite dan dalam perjuangan politik partai bersangkutan. Dengan demikian, keberadaan ideologi itu hanya simbolis. Kita dapat melihat contoh apa yang terjadi di PDI-P. Kalau memang benar PDI-P sungguh commit pada wong cilik, mengapa itu tidak tercermin dalam tingkah laku para elite atau kebijakan di legislatif? Juga kenapa kalau ideologisnya nasionalis, pada pemerintahan Megawati, banyak aset negara dijual? Elite partai seharusnya melihat kembali apakah ideologinya itu masih relevan atau tidak. Ideologi harus dapat menjadi semacam safety belt dalam situasi seperti apa pun.
Di PAN, hal itu ditunjukkan oleh sikap PAN dalam penyusunan calon anggota legislatif yang masih melihat apakah calon bersangkutan Muhammadiyah atau bukan. Padahal, partai ini selalu mengklaim dirinya sebagai partai terbuka. Hal yang sama terjadi di PKB. Menurut pengamat politik dari Centre for Strategic and International Studies (CSIS) J Kristiadi, partai-partai politik di Indonesia sebenarnya belum menjalankan kodratnya sebagaimana layaknya sebuah parpol seperti dipraktikkan di negara-negara lain, terutama negara-negara maju. Di negara-negara maju, partai-partai politik memiliki tiga fungsi atau tripartit, yakni fungsi dalam pemilu, fungsi dalam organisasi, dan fungsi dalam pemerintahan. Dalam pemilu, partai harus bisa menyederhanakan pilihan-pilihan bagi para pemilihnya, mendidik warga negara, memproduksi (generate) simbol-simbol untuk mengikat kesetiaan, dan memobilisasi masyarakat untuk berpartisipasi. Dalam organisasi, partai-partai politik melakukan rekrutmen, pelatihan, artikulasi kepentingan, dan agregasi. Sementara dalam pemerintahan, mereka harus menciptakan mayoritas, mengorganisasikan pemerintahan, mengimplementasikan kebijakan, mengorganisasikan perbedaan, menjamin pertanggungjawaban, dan melakukan kontrol. Dari semua fungsi itu, yang sudah dijalankan oleh partai-partai politik di Indonesia baru rekrutmen, dalam arti menempatkan orang-orang jika ia berhasil memobilisasi massa untuk berkuasa. Kegagalan partai-partai politik menjalankan fungsi yang lain disebabkan mereka tidak memiliki ideologi atau cita-cita partai yang inklusif dan dilaksanakan dengan baik.
Beberapa partai nasional yang ada, seperti PDI-P, Golkar, PAN, PKB, dan Partai Demokrat, dinilai juga terlalu pragmatis sehingga memungkinkan terjadinya shady deals atau deal-deal yang sangat tricky, yang dilakukan dengan tujuan untuk mendapatkan kekuasaan. Dengan berkuasa, tentunya mereka punya akses ke hal-hal yang bisa menambah sesuatu yang selama ini diburu, yakni kekayaan. Tak pelak memang sesederhana itu politik di Indonesia sekarang ini.
Kita dapat melihat bahwa apa yang disebut sebagai ideologi oleh partai-partai yang ada sekarang ini baru sebatas rumusan dan belum merupakan nilai-nilai yang diinternalisasikan ke para kader. Dari puluhan partai yang ada, baru PKS yang dinilai memiliki konsep nilai-nilai yang diinternalisasikan ke para kader ini dan dilaksanakan. Sementara partai-partai politik yang lain terlalu pragmatis dan menjurus sangat oportunistis sehingga yang ingin dicapai hanya jalan pintas untuk berkuasa. Partai menjadi satu-satunya instrumen yang bisa mengubah nasib orang yang tak jelas menjadi orang yang berkuasa. Ke depan, jika partai-partai ini tak bisa membangun suatu ideologi yang solid dan inklusif serta tak bisa mengurus kader-kader, dapat kita prediksikan bahwa dalam Pemilu 2009 tak akan terjadi perubahan apa-apa. Partai-partai politik akan disaingi oleh tokoh-tokoh individual yang bisa jadi lebih besar dari partainya itu sendiri. Contohnya adalah Susilo Bambang Yudhoyono dengan Partai Demokrat-nya pada pemilihan presiden langsung tahun 2004 lalu. Hal sama bisa terjadi pada pemilu legislatif jika pemilu legislatif nanti dilakukan lebih langsung.

E. MASA DEPAN IDEOLOGI POLITIK INDONESIA
Masa depan ideologi politik Indonesia masih belum jelas bahkan akan terus cenderung diwarnai dengan pengaruh kapitalisme global yang mengawinkan secara manis antara politik dan bisnis. Dan ideologi politik akan bertindak sebagai mas kawinnya. Pengalaman pesta politik dalam Pemilu 2004 lalu, dari 237 parpol yang mendaftar ke Departemen Kehakiman dan HAM, hanya 50 parpol dinyatakan lolos verifikasi administratif. Lalu, 24 dari 50 parpol itu dinyatakan lolos verifikasi faktual dan berhak ikut Pemilu 2004. Artinya, hanya 10,13% dari parpol yang berdiri dinyatakan layak mewakili suara rakyat Indonesia. Dinyatakan "lebih alamiah", sebab persyaratan yang harus dipenuhi oleh parpol (melalui UU Nomor 31/2002, UU Nomor 12/2003, UU Nomor 22/2003, dan UU Nomor 23/2003) menggunakan logika bottom up, melihat faktualitas partai dari tataran akar rumput politik. Namun cara pengurangan yang bisa disebut "benar-benar alamiah" adalah apabila jumlah parpol itu turun melalui mekanisme pemilihan kualifikasi. Mengapa kita yakin jumlah parpol tidak lebih dari 10 jika proses yang "benar-benar alamiah" dilaksanakan? Hal ini terkait dengan realitas bahwa ideologi politik masyarakat Indonesia tidak sekompleks bayangan orang. Konkretnya, jumlah parpol yang banyak itu tidak identik dengan banyaknya ideologi.
Bila kita amati sejarah politik (khususnya pemilu) di Indonesia, maka sebenarnya hanya ada tiga kutub ideologi dalam masyarakat Indonesia. Yaitu nasionalisme, religius, dan sosialis. Ketiga kutub ini membentuk poros nasionalis-religius, nasionalis-sosialis, dan religius-sosialis. Semua parpol yang (pernah) ada dengan pola pikir pragmatis yang dikembangkan, hanya varian dari tiga kutub ideologi ini dan tersebar di ketiga poros yang terbentuk. Dari 237 parpol yang muncul, diketahui 48% lahir dari poros nasionalis-sosialis, 36% dari poros nasionalis-religius, dan 16% dari poros religius-sosialis. Dari 24 parpol peserta Pemilu 2004, diketahui 70% dari poros nasionalis-sosialis, 25% dari poros nasionalis-religius, dan 5% dari poros religius-sosialis. Angka-angka statistik ini menunjukkan, kecenderungan (tren) Pemilu 2004 adalah perebutan suara di ladang nasionalis-sosialis yang selama ini "dikuasai" oleh PDI-P dan Golkar. Bila melihat "suara lepas" (besarnya kantong suara yang belum dikuasai oleh PDI-P dan Golkar di kelompok ini) yang hanya 5,279%, maka bisa diduga akan terjadi pertarungan habis-habisan antarparpol kelompok nasionalis-sosialis. Apalagi, simulasi statistik menunjukkan bahwa dua penguasa kelompok ini memiliki derajat fragmentasi yang sangat tinggi. Konkretnya, mereka mudah pecah, mretheli kata orang Jawa.
Ideologi politik Indonesia masih diharapkan untuk benar-benar ideal dalam mewujudkan keberhasilan pembangunan Indonesia seutuhnya. Kehadirannya bisa jadi memicu konsolidasi antarkekuatan reformis yang sejauh ini memang terfragmentasi. Kalau ini yang terjadi, bisa dipastikan Pemilu 2004 menjadi pertaruhan terakhir kelanjutan gerakan Reformasi 1998. Kalau boleh jujur, tampaknya tak peduli ideologi politik sebuah partai di Indonesia itu apa, tokh sesungguhnya mereka sama saja. Hampir di seluruh dunia dewasa ini dengan munculnya ‘satu ideologi’, dimana partai-partai memiliki kebijakan yang sama tentang persoalan-persoalan kunci seperti pajak dan kesejahteraan, yang hampir tidak mungkin dibedakan secara jelas, pemilih gagal mengembangkan keteguhan rasa identitas partai dan semakin enggan menawarkan kesetiaan abadi pada partai politik. Jika kecenderungan ini berlanjut, telah dimulai sejak Pemilu 2004, lebih kurang dari setengah populasi Indonesia memihak kepada politik apa saja, yang membuat hasil pemilihan menjadi sangat tidak stabil dan tidak dapat diprediksi.
Perasaan terasing pasif yang dialami publik mewujudkan dirinya dengan cara lain, seperti menarik diri dari urusan publik bersama-sama. Karena pemerintah Indonesia saat ini masih belum mampu lepas dari pengaruh kapitalis global. Pemerintah saat ini seperti kupu-kpu yang terjebak dalam jaringan kompleks pasar. Para pemilih melihat apapun ideologi politik yang dianut suatu partai, pada akhirnya tetap akan melahirkan pemerintahan dengan para politisi yang tunduk pada perintah perusahaan yang telah memodali proses kampanye partainya. Mereka sadar bahwa retorika politik yang didengar tidak diterjemahkan menjadi realitas nyata; mereka merasa bahwa dalam banyak hal politisi telah terlibat dalam perjanjian rahasia dengan bisnis sehingga mereka semakin berpaling dari politik.

BAHAN BACAAN :
Budiardjo, Miriam. 2004 (Cetakan ke-26). Dasar-dasar Ilmu Politik. Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama.
Hertz, Noreena. 2005. PERAMPOK NEGARA; Kuasa Kapitalisme Global & Kematian Demokrasi. Yogyakarta: Alenia.
Kaelan. 2004. Pendidikan Pancasila. Yogyakarta: Paradigma.
Kompas. 7 Mei 2005. Demokratisasi Partai Politik: Krisis Identitas dan Ideologi yang Hilang
Pontoh, Rudy S. 2004. Janji-janji dan Komitmen SBY-Jk; Menabur Kata Menanti Bukti. Yogyakarta: Media Pressindo.
Soehino. 2000. Ilmu Negara. Yogyakarta: Liberty.
Syarbaini, Syahrial. 2003. Pendidikan Pancasila di Perguruan Tinggi. Jakarta: Ghalia Indonesia.

Tentang DPD

SEJARAH DEWAN PERWAKILAN DAERAH
[Tulisan ini sebagian disadur dari buku yang dibuat oleh Tim Peneliti PSHK, Semua Harus Terwakili, (Jakarta: PSHK, 2000) dan tulisan-tulisan Bivitri Susanti]
Oleh: Bivitri Susanti, Herni Sri Nurbayanti dan Fajri Nursyamsi

  1. Gagasan Awal pada Sejarah Pembentukan DPD
Dewan Perwakilan Daerah (DPD) lahir pada tanggal 1 Oktober 2004, ketika 128 anggota DPD yang terpilih untuk pertama kalinya dilantik dan diambil sumpahnya. Pada awal pembentukannya, masih banyak tantangan yang dihadapi oleh DPD. Tantangan tersebut mulai dari wewenangnya yang dianggap jauh dari memadai untuk menjadi kamar kedua yang efektif dalam sebuah parlemen bikameral, sampai dengan persoalan kelembagaannya yang juga jauh dari memadai. Tantangan-tantangan tersebut timbul terutama karena tidak banyak dukungan politik yang diberikan kepada lembaga baru ini.
Bila dibandingkan dari segi kelahiran lembaganya, DPD memang jauh lebih muda dari DPR, karena DPR lahir sejak tahun 1918 (dulu bernama Volksraad). Namun, apabila dilihat dari segi gagasannya,  keberadaan lembaga seperti DPD, yang mewakili daerah di parlemen nasional, sesungguhnya sudah terpikirkan dan dapat dilacak sejak sebelum masa kemerdekaan. Dicatat oleh Indra J. Piliang dalam sebuah buku yang diterbitkan DPD, bahwa pemikiran ini lahir pertama kali dalam konferensi GAPI pada 31 Januari 1941 (Kelompok DPD di MPR RI, 2006: 15).
Gagasan tersebut terus bergulir, sampai pada masa pendirian Republik ini pun, gagasan untuk membentuk lembaga perwakilan daerah di parlemen nasional ikut dibahas. Gagsan tersebut dikemukakan oleh Moh. Yamin dalam rapat perumusan UUD 1945 oleh Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia (BPUPKI). Dikatakannya:
Kekuasaan yang dipegang oleh permusyawaratan oleh seluruh rakyat Indonesia diduduki, tidak saja oleh wakil daerah-daerah Indonesia, tetapi semata-mata pula oleh wakil golongan atau rakyat Indonesia seluruhnya, yang dipilih dengan bebas dan merdeka oleh rakyat dengan suara terbanyak. Majelis Permusyawaratan juga meliputi segala anggota Dewan Perwakilan Rakyat. Kepada Majelis Presiden bertanggung jawab. Jadi ada dua syaratnya, yaitu wakil daerah dan wakil golongan langsung daripada rakyat Indonesia.
(Sekretariat Negara RI, 1995).

  1. Pengaturan Perwakilan Daerah dalam Konstitusi Indonesia
Gagasan-gagasan akan pentingnya keberadaan perwakilan daerah di parlemen, pada awalnya diakomodasi dalam konstitusi pertama Indonesia, UUD 1945, dengan konsep “utusan daerah” di dalam Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR), yang bersanding dengan “utusan golongan” dan anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR). Hal tersebut diatur dalam Pasal 2 UUD 1945, yang menyatakan bahwa “MPR terdiri atas anggota DPR ditambah dengan utusan-utusan dari daerah-daerah dan golongan-golongan, menurut aturan yang ditetapkan dengan undang-undang.” Pengaturan yang longgar dalam UUD 1945 tersebut kemudian diatur lebih lanjut dalam berbagai peraturan perundang-undangan.
Dalam periode konstitusi berikutnya, UUD Republik Indonesia Serikat (RIS), gagsan tersebut diwujudkan dalam bentuk Senat Republik Indonesia Serikat yang mewakili negara bagian dan bekerja bersisian dengan DPR-RIS.
Selanjutnya, dalam UUD Sementara (UUDS) 1950 (Undang-Undang No. 7 Tahun 1950) tetap mengakomodasi Senat yang sudah ada sebelumnya, selama masa transisi berlangsung. Masa transisi ini ada karena UUDS 1950, yang dibuat untuk menghentikan federalisme ini, secara khusus mengamanatkan adanya pemilihan umum (Pemilu) dan pemilihan anggota Konstituante untuk membuat UUD yang definitif yang akan menjadi landasan bentuk dan pola baru pemerintahan Indonesia. Karena itulah, penting untuk dicatat, adanya Senat dalam UUDS 1950 hanya diberlakukan selagi Pemilu yang direncanakan belum terlaksana (kemudian terlaksana pada tahun 1955). Dalam sistem perwakilan UUDS itu sendiri, Senat ditiadakan karena bentuk negara tidak lagi federal.
Setelah UUD RIS 1949 dan UUDS 1950, Indonesia kembali ke UUD 1945 melalui Dekrit Presiden 5 Juli 1959. Konsekuensinya, “utusan daerah” kembali hadir. Dekrit ini lantas diikuti dengan dikeluarkannya Penetapan Presiden No. 2 Tahun 1959 tentang Pembentukan MPR Sementara (MPRS) dan Penetapan Presiden No. 12 Tahun 1959 tentang Susunan MPRS. Penetapan Presiden No. 12/1959 ini menetapkan bahwa MPRS terdiri dari anggota DPRS (hasil Pemilu 1955) ditambah utusan daerah dan golongan karya. Anggota MPRS tidak dipilih melalui Pemilu, melainkan melalui penunjukan oleh Soekarno (Jaweng, 2005). Kemudian Soekarno memangkas fungsi, kedudukan, dan wewenang MPRS melalui Ketetapan MPRS No. 1 Tahun 1960 sehingga MPRS hanya bisa menetapkan GBHN, tanpa bisa mengubah UUD.
Pada masa pemerintahan Soeharto, skema ini tidak berubah. Utusan daerah sebagai anggota MPR hanya bekerja sekali dalam lima tahun, untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden, serta menetapkan GBHN. Tidak ada hal lainnya yang dapat dilakukan oleh utusan daerah selama lima tahun masa jabatannya. Akibatnya, efektivitasnya sebagai wakil daerah dalam pengambilan keputusan tingkat nasional dapat dipertanyakan. Bila dibandingkan dengan konsep parlemen dua kamar (bikameral) yang menjadi rujukan perwakilan daerah, keberadaan utusan daerah ini berada di luar konteks.
Perkembangan pemikiran yang signifikan kemudian muncul pada pembahasan amandemen UUD 1945 pada 1999-2002. Perubahan pertama UUD 1945 disahkan pada Sidang Umum MPR tahun 1999 yang berlangsung pada tanggal 14-21 Oktober 1999 dan perubahan kedua dilakukan pada Sidang Tahunan MPR yang berlangsung pada tanggal 7-18 Agustus 2000. Setelah perubahan kedua tersebut, MPR masih memandang perlu untuk melanjutkan ke perubahan ketiga UUD 1945. Dalam perubahan ketiga inilah muncul gagasan untuk membentuk parlemen yang menganut sistem bikameral, yang kemudian melahirkan secara legal formal DPD yang ada sekarang.


  1. Proses Lahirnya DPD dalam Pembahasan Amandemen Ketiga UUD 1945
Munculnya gagasan bikameral bermula dari pernyataan resmi Fraksi Utusan Golongan (F-UG) dalam rapat Badan Pekerja MPR (BP MPR) yang ditugaskan mempersiapkan materi Sidang MPR. Fraksi UG mengemukakan bahwa keberadaannya tidak diperlukan lagi di MPR karena merupakan hasil pengangkatan dan bukan pemilihan. Hal ini bertentangan dengan semangat demokrasi yang menghendaki bekerjanya prinsip perwakilan berdasarkan pemilihan.  Anggota UG memaparkan dua pilihan yang tersedia. Pertama, konsep awal UUD 1945 yaitu MPR yang mempersatukan kelompok yang ada dalam masyarakat. Kedua, menerapkan sistem perwakilan dua kamar dengan memperhatikan prinsip bahwa semua wakil rakyat harus dipilih melalui Pemilu.
Lalu muncul gagasan untuk lebih meningkatkan peran UD yang perannya terbatas pada penyusunan GBHN yang hanya dilakukan lima tahun sekali. Dalam suasana inilah, lahir gagasan untuk melembagakan UD yang lebih mencerminkan representasi wilayah dan bekerja secara efektif. Tidak hanya sekali dalam lima tahun.
MPR lantas menugaskan Badan Pekerja (BP) MPR untuk melanjutkan proses perubahan tersebut melalui Ketetapan MPR No. IX/MPR/2000. Persiapan rancangan perubahan UUD 1945 dilakukan dengan menggunakan materi-materi dalam lampiran ketetapan yang merupakan hasil BP MPR periode 1999-2000. Ketetapan itu juga memberikan batas waktu pembahasan dan pengesahan perubahan UUD 1945 oleh MPR selambat-lambatnya pada Sidang Tahunan MPR tahun 2002.
Materi mengenai DPD dalam UUD NRI 1945 tercantum pada Bab VIIA Pasal 22D dan 22E. Untuk usulan Pasal 22E ayat (2), diajukan dua alternatif. Selengkapnya, usulan kedua pasal tersebut, yaitu:
Bab VIIA
DEWAN PERWAKILAN DAERAH
Pasal 22D
  1. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dipilih dari setiap provinsi melalui pemilihan umum.
  2. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dari setiap provinsi jumlahnya sama dan jumlah seluruh anggota Dewan Perwakilan Daerah itu tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat.
  3. Susunan Dewan Perwakilan Daerah diatur dengan undang-undang.
Pasal 22E
  1. Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Alternatif  1
  1. Dewan Perwakilan Daerah memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak; fiskal; agama; otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Alternatif 2
  1. Dewan Perwakilan Daerah memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak; fiskal; agama, serta ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya serta perimbangan keuangan pusat dan daerah.
  2. Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang megenai: otonomi daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan ekonomi, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak dan fiskal, dan agama serta meyampaikan hasil pengawasannya itu kepada Dewan Perwakilan Rakyat sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
  3. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dapat diberhentikan dari jabatannya berdasarkan putusan Dewan Kehormatan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Daerah apabila terbukti melakukan pengkhianatan terhadap negara, tindak pidana penyuapan, korupsi, dan tindak pidana lainnya yang diancam dengan hukuman pidana penjara lima tahun atau lebih, atau melakukan perbuatan yang tercela lainnya.
BP MPR kemudian menyiapkan kegiatan yang meliputi penggalian aspirasi masyarakat, pembahasan dan perumusan rancangan, uji sahih rumusan dan pembahasan akhir. Untuk keperluan ini dibentuklah Panitia Ad Hoc I (PAH I).  
Jalan menuju pembentukan sistem bikameral tidak semulus yang diharapkan. Upaya yang selanjutnya dilakukan adalah menghilangkan utusan daerah dan utusan golongan dalam MPR. Namun, upaya ini menimbulkan reaksi pro-kontra.
Berdasarkan Keputusan MPR No. 7/MPR/2001 dibentuk Komisi A yang bertugas memusyawarahkan dan mengambil putusan mengenai Rancangan Perubahan UUD 1945 dan Usul Rancangan Ketetapan MPR tentang Pembentukkan Komisi Konsitusi. Jumlah anggota Komisi A sebanyak 162 orang yang terdiri dari:
  1. Fraksi Partai Demokrasi Indonesia - Perjuangan (42 orang)
  2. Fraksi Partai Golkar (43 orang)
  3. Fraksi Utusan Golongan (16 orang)
  4. Fraksi Partai Persatuan Pembangunan (15 orang)
  5. Fraksi Kebangkitan Bangsa (13 orang)
  6. Fraksi Reformasi (11 orang)
  7. Fraksi TNI/POLRI (11 orang)
  8. Fraksi Partai Bulan Bintang (3 orang)
  9. Fraksi Kesatuan Kebangsaan Indonesia (4 orang)
  10. Fraksi Perserikatan Daulatul Ummah (3 orang)
  11. Fraksi Partai Demokrasi Kasih Bangsa (1 orang)
Ketua Komisi A adalah Jakob Tobing (F-PDIP). Wakil Ketua Komisi A terdiri dari Slamet Effendy Yusuf (F-PG), Harun Kamil (F-UG), Zain Badjeber (F-PPP) dan Maruf Amin (F-KB).
Mekanisme pembahasan dilakukan tiap bab dengan dua putaran. Pada putaran pertama, pembahasan melalui curah pendapat anggota Komisi A. Lalu diteruskan dengan putaran kedua yang merupakan pendapat fraksi. Hasil pembahasan tiap fraksi tersebut dilanjutkan dengan lobi.
Selanjutnya, dilakukan perumusan oleh tim lobi dan tim perumus yang terdiri dari pimpinan komisi dan satu orang wakil dari masing-masing fraksi.
Dalam pembahasan di komisi A tersebut, dalam Pasal 2 ayat (1) muncul dua alternatif.  Pertama, MPR terdiri atas anggota DPR dan anggota DPD yang dipilih melalui pemilihan umum ditambah dengan UG. Kedua, keberadaan UG dihapuskan dari susunan MPR. Hampir seluruh fraksi di Komisi A memilih alternatif kedua. Namun, hal ini ditolak tegas oleh F-UG sehingga sempat mengalami deadlock.
Sementara di sisi lain, Fraksi TNI dan Polri, yang dipilih berdasarkan pengangkatan, tidak lagi memaksa untuk menjadi wakil di MPR pada periode transisi hingga tahun 2009, meski jalan keluar yang disepakati adalah mengurangi jumlah keanggotaan fraksinya. Hal ini disebabkan karena TNI dan POLRI tidak memiliki hak pilih.
Suasana deadlock ini memicu bergulirnya ide perlu dibentuknya Panitia Nasional Perubahan UUD 1945 atau Komisi Konstitusi yang secara independen membahas perubahan UUD 1945. Hal ini demi menghindari campur tangan kepentingan politik dibandingkan bila dilakukan di dalam tubuh MPR. Gagasan ini diadvokasikan oleh Koalisi untuk Konstitusi Baru, sebuah koalisi yang terdiri dari berbagai organisasi non-pemerintah dan individu untuk mendorong dibentuknya konstitusi baru melalui Komisi Konstitusi. Namun ide ini ditolak oleh beberapa fraksi yang ada di Komisi A. Alasannya, sudah ada BP MPR dan tim ahli yang mengerjakan pekerjaan Komisi Konstitusi tersebut.
Pada Sidang Paripurna ke-7, pada tanggal 8 November 2001, Komisi A menyampaikan hasil pembahasannya yang disahkan keesokan harinya sebagai bagian dari perubahan ketiga UUD 1945. Rumusan ini akhirnya disetujui sebagai bagian dari UUD 1945 yang diamandemen. Ketentuan mengenai DPD yang disetujui adalah sebagai berikut:
Bab VIIA
DEWAN PERWAKILAN DAERAH
Pasal 22 C
  1. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dipilih dari setiap provinsi melalui pemilihan umum.
  2. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dari setiap provinsi jumlahnya sama dan jumlah seluruh anggota Dewan Perwakilan Daerah itu tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat.
  3. Dewan Perwakilan Daerah bersidang sedikitnya sekali dalam setahun.
  4. Susunan dan kedudukan Dewan Perwakilan Daerah diatur dengan undang-undang.
Pasal 22D
  1. Dewan Perwakilan Daerah dapat mengajukan kepada Dewan Perwakilan Rakyat rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
  2. Dewan Perwakilan Daerah ikut membahas rancangan undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah; hubungan pusat dan daerah; pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah; pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya serta perimbangan keuangan pusat dan daerah; serta memberikan pertimbangan kepada Dewan Perwakilan Rakyat atas rancangan undang-undang anggaran pendapatan dan belanja negara dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.
  3. Dewan Perwakilan Daerah dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai: otonomi daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan anggaran pendapatan dan belanja negara, pajak, pendidikan, dan agama serta menyampaikan hasil pengawasannya itu kepada Dewan Perwakilan Rakyat sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti.
  4. Anggota Dewan Perwakilan Daerah dapat diberhentikan dari jabatannya, yang syarat-syarat dan tata caranya diatur dalam undang-undang.

  1. DPD dan Sejarah Konsep Bikameral a la Indonesia
Gagasan mengenai sistem perwakilan bikameral di Indonesia yang mengemuka pada amandemen UUD 1945, tahun 1999-2002, berangkat dari kritik terhadap struktur ketatanegaraan yang dianut di Indonesia, terutama hubungan antara MPR, DPR, dan Presiden. Pemikiran mengenai hal ini telah digulirkan jauh sebelum amandemen terhadap pasal mengenai MPR dilakukan pada tahun 2001, salah satunya dikemukakan oleh PSHK (Pusat Studi Hukum & Kebijakan Indonesia) pada tahun 2000.
PSHK melakukan penelitian mengenai sistem ketatanegaraan, yang dituangkan dalam bukunya yang bertajuk “Semua Harus Terwakili: Studi Mengenai Reposisi MPR, DPR dan Lembaga Kepresidenan di Indonesia” (Jakarta: PSHK, 2000). Studi ini menunjukkan adanya beberapa persoalan mendasar dalam struktur MPR.
Adapun permasalahan-permasalahan tersebut adalah, Pertama, permasalahan representasi. Total keanggotaan MPR sebelum amandemen UUD 1945 ditetapkan sebanyak 1000 orang (sebelumnya 900 orang). Dari jumlah tersebut, terdapat 425 orang (sebelumnya 400 orang) anggota DPR yang merangkap sebagai anggota MPR (anggota MPR/DPR) dan sisanya merupakan anggota MPR yang bukan merupakan anggota DPR, yaitu Utusan Daerah (UD) dan Utusan Golongan (UG). Dengan demikian, ada dua jenis keanggotaan MPR, yaitu: anggota MPR/DPR dan anggota MPR yang bukan anggota DPR. Belum ada penjelasan yang memadai tentang struktur MPR tersebut serta alasan mengapa ada lembaga MPR dan DPR yang terpisah. Alasan yang bisa diperkirakan, menurut Bagir Manan, adalah keanggotaan MPR diperluas dengan hadirnya utusan daerah dan utusan golongan, di samping anggota DPR itu sendiri (Bagir Manan, Republika 8 Juni 2000).
Lebih jauh lagi, Utusan Golongan dan Utusan Daerah tidak merepresentasikan kelompok masyarakat yang diwakilinya secara nyata. Utusan Golongan dimaksudkan mewakili kelompok-kelompok masyarakat yang tidak partisan partai politik. Namun, mekanisme penentuan “golongan” tidak jelas. Pada kenyataannya, anggota Utusan Golongan berasal dari golongan cendekiawan hingga bintang film. Pertanyaan retorik muncul: apakah “golongan” yang dimaksud dirasa belum cukup terwakilkan dalam partai politik?
Masalah representasi juga menyangkut intervensi dan dominasi politik Presiden terhadap penentuan anggota MPR yang dipilih melalui pengangkatan. Hal ini terefleksikan dalam UU No. 2 Tahun 1985 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD. Proses pengangkatan ini dilakukan melalui Keputusan Presiden. Anggota utusan daerah pada prakteknya merupakan hasil pemilihan eksklusif anggota DPRD Provinsi.
Kedua, ada ketidakjelasan sistem perwakilan yang dianut yang menyebabkan tidak berjalannya mekanisme checks and balances. Peran lembaga legislatif praktis hanya dilaksanakan oleh DPR, sementara anggota MPR dari utusan daerah dan utusan golongan tidak bisa dikategorikan sebagai legislatif karena kerjanya yang terbatas setiap lima tahun. Sehingga, berangkat dari keinginan untuk mengefektifkan utusan daerah, gagasan bikameral kembali dilirik.
Penjelasan sederhananya, dalam sistem perwakilan satu kamar (unikameral), hanya ada satu dewan yang menjalankan kekuasaan legislatif secara penuh. Sementara dalam sistem bikameral, ada dua “kamar” dalam parlemen yang bekerja berdampingan. Biasanya, kamar pertama merepresentasikan jumlah penduduk, seperti yang dapat dilihat pada DPR. Sedangkan kamar kedua merepresentasikan konstituensi yang berbeda. Pada model Westminster (Inggris), yang diwakilkan adalah orang-orang terpilih (bangsawan atau golongan tertentu) dan pada model Amerika Serikat, yang diwakilkan adalah wilayah di dalam negara itu. Dua model inilah yang dikenal luas, tentu dengan berbagai variannya.
Dua model ini lahir dari situasi politik yang berbeda. Model Westminster lahir karena “evolusi” sistem pemerintahan di Inggris selama berabad-abad. Sehingga pada suatu saat tradisi feodal yang dimoderenkan membuat para bangsawan dikelompokkan dalam kamar tersendiri dalam parlemen. Maka anggota kamar kedua biasanya hasil penunjukan, bukan pemilihan. Negara-negara lain pun, yang umumnya bekas jajahan Inggris (misalnya Kanada), kemudian mengikuti model ini. Karena sifat feodalistiknya ini, keberadaan House of Lords di Inggris sendiri mulai dipertanyakan dan sudah ada kampanye agar anggota House of Lords dipilih oleh rakyat. Di sisi lainnya, model Amerika Serikat lahir karena kebutuhan mengelola -secara ekonomi dan politik- wilayah yang demikian besar dan masyarakat yang plural dalam suatu negara. Oleh sebab itulah, model kedua ini menjadi terlihat lebih dekat dengan konsep negara federal. Meski sebenarnya persoalan “fakta” geopolitik mestinya dipisahkan dengan “disain bentuk negara” (federal atau kesatuan). 
Terlihat dari uraian di atas, dalam konteks Indonesia, model kedua dianggap lebih relevan, yaitu suatu parlemen bikameral dengan kamar kedua yang dipilih oleh wilayah-wilayah yang perlu diwakilkan dalam parlemen. Namun masalahnya, karena seakan identik dengan negara federal, konsep ini menjadi tidak diterima secara utuh sewaktu proses amandemen konstitusi berlangsung. “Hantu” federalisme dianggap bisa membawa perpecahan dan pemisahan diri. Apalagi, seperti dikemukakan pada bagian awal tulisan ini, referensi bikameral dalam konteks sejarah Indonesia hanyalah Senat RIS pada masa penerapan federalisme, yang dipaksakan Belanda untuk memecah dan mengokupasi kembali wilayah-wilayah nusantara.
Sehingga menjadi suatu pertanyaan besar dalam konteks ini, yaitu akankah bikameralisme mendorong federalisme dan kemudian perpecahan (balkanisasi)? Politik, tentu saja bukan seperti ramalan cuaca yang bisa diperkirakan dengan akurat. Namun satu faktor penting yang perlu dilihat adalah berubahnya pola hubungan pusat dan daerah sendiri sejak 1999. Perubahan ini diawali dengan lahirnya Undang-Undang No. 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Lalu Amandemen kedua UUD 1945 pada tahun 2000 mempertegas perubahan ini dengan menyatakan dalam Pasal 18 UUD NRI 1945 bahwa “Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah Pusat.”
Pernyataan mengenai ‘otonomi luas’ ini mengandung gagasan pemberdayaan politik dan ekonomi daerah. Secara implisit ada pernyataan bahwa pemerintahan daerah harus lebih banyak berperan, dan pada saat yang bersamaan pemerintah pusat harus memfasilitasinya. Fasilitasi kepentingan daerah oleh pemerintah pusat dilakukan dengan adanya urusan-urusan yang diidentifikasi sebagai persoalan yang akan dapat mempengaruhi negara secara makro. Urusan inilah yang diidentifikasi sebagai isu nasional, atau enam hal ‘urusan pemerintah pusat’ yang dituangkan dalam UU 32/2004. Untuk mengurusi enam hal itu secara maksimal, pemerintah pusat mestinya memperhatikan kebutuhan daerah dengan memfasilitasinya dalam pembentukan kebijakan yang bersifat nasional. Bukan dalam konteks membuat kebijakan teknis dan mengawasi pelaksanaan otonomi daerah seperti yang dilakukan oleh eksekutif melalui Departemen Dalam Negeri. Melainkan dalam konteks pembuatan kebijakan nasional dalam suatu lembaga legislatif. Perbedaan kapasitas berbagai daerah dalam melaksanakan otonominya, perbedaan karakter daerah, dan perbedaan tingkat kemampuan ekonomi daerah, membutuhkan adanya kebijakan tingkat nasional yang bisa mengakomodasi perbedaan ini secara makro.
Bila cara pandang ini disetujui, maka akomodasi kepentingan dan kebutuhan daerah dalam pengambilan keputusan di tingkat pusat melalui DPD menjadi suatu konsekuensi yang logis, bahkan apabila dikaji lebih dalam, ada dua argumentasi mengenai kebutuhan akan bikameral yang efektif di Indonesia (lihat juga Kelompok DPD di MPR RI, 2006). Pertama, dan yang paling utama, adalah untuk membawa kebutuhan dan kepentingan daerah dalam pengambilan kebijakan di tingkat nasional. DPR sendirian masih belum cukup untuk dapat melakukan peran ini. Dikatakan belum cukup karena ada indikasi-indikasi kuat kearah itu, misalnya, masih banyaknya undang-undang yang belum dapat secara maksimal mengakomodasi kepentingan daerah. Buktinya adalah banyak undang-undang yang diajukan kepada Mahkamah Konstitusi (MK) untuk uji materil dengan alasan tidak mengakomodasi kebutuhan daerah. Undang-Undang No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sendiri sudah beberapa kali diajukan ke MK oleh berbagai pihak karena muatannya tidak memperhatikan realitas politik yang ada di daerah. Contoh lainnya adalah Undang-undang Nomor 40 Tahun 2004 tentang Sistem Jaminan Sosial Nasional, yang diajukan oleh DPRD Jawa Timur dan beberapa pihak lainnya karena penyelenggaraan jaminan sosial di seluruh Indonesia, menurut undang-undang ini, diselenggarakan hanya oleh empat Badan Usaha Milik Negara (BUMN) sehingga menghambat tercapainya tujuan pemberian otonomi kepada daerah. Juga, banyak persoalan di daerah belakangan ini yang tidak dapat direspons dengan cepat dan memadai oleh Pemerintah, sehingga membutuhkan perwakilan rakyat yang efektif guna mendorong pemerintahan yang lebih responsif. Kebutuhan yang kedua adalah untuk mendorong adanya kekuatan politik penyeimbang di dalam parlemen agar kekuasaan legislatif tidak terkonsentrasikan pada satu lembaga. Seperti dikatakan oleh Sartori:
“Mengonsentrasikan seluruh kekuasaan legislatif hanya pada satu badan tidak hanya berbahaya tetapi juga tidak bijaksana: dua mata lebih baik daripada satu mata dan kehati-hatian membutuhkan adanya proses pengambilan keputusan yang dikontrol dan dibatasi”
(Sartori, 1997: 184)
Persoalannya bukan pada tubuh DPR itu sendiri, tapi memang keberadaan suatu kamar lain di dalam legislatif akan menjadi kekuatan penyeimbang yang penting. Dengan adanya DPD yang berkedudukan setara, walau mungkin akan dibentuk dengan fokus wewenang yang berbeda, akan ada mitra DPR untuk membahas segala keputusan yang diambilnya. Dengan begitu, segala keputusan yang diambil oleh legislatif telah melalui pertimbangan yang lebih baik. Apalagi sifat kelembagaan yang berbeda yang disebabkan oleh asal muasal anggotanya akan menyebabkan adanya perbedaan pandangan, yang pada gilirannya akan membuat keputusan lebih seksama dipertimbangkan. Dengan kata lain, adanya DPD yang setara adalah juga suatu model pembatasan kekuasaan.
Di samping itu, adanya DPD sebagai mitra setara DPR juga akan memicu suatu pembaruan kelembagaan yang penting di dalam tubuh legislatif. Kamar kedua yang kuat akan menjadi mitra yang baik DPR. Bukan hanya dalam pengambilan keputusan, tetapi juga mendorong adanya persaingan sehat antar-lembaga dalam hal etika politik dan pembaruan sistem kerja. Persaingan ini diharapkan akan membuat DPR dan DPD menjadi lebih baik.


  1. Lemahnya DPD dalam Konteks Perbandingan UU Susduk dan UU 27/2009
Kritik yang sering ditujukan kepada perubahan ketiga UUD adalah lemahnya wewenang DPD. Sehingga, konsep bikameral tersebut sering dibahasakan sebagai “weak bicameral” atau “soft bicameral”. Istilah ini muncul dalam sistem parlemen di Indonesia, karena DPD mempunyai wewenang yang sangat terbatas dan hanya terkait dengan soal-soal kedaerahan.
Dalam konstitusi ditentukan bahwa DPD hanya “dapat” mengajukan RUU, “ikut membahas” RUU dan “dapat” melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang, dengan catatan bahwa kewenangan tersebut hanya terbatas pada undang-undang yang berkaitan dengan otonomi daerah (Pasal 22D UUD NRI 1945). Wewenang ini kemudian dirinci lebih lanjut dalam UU No.27 tahun 2009, sebagai pengganti dari UU Susduk, yaitu sebagai berikut:
Pasal 224
  1. DPD mempunyai tugas dan wewenang:
  2. dapat mengajukan kepada DPR rancangan undangundang yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah;
  3. ikut membahas bersama DPR dan Presiden rancangan undang-undang yang berkaitan dengan hal sebagaimana dimaksud dalam huruf a;
  4. ikut membahas bersama DPR dan Presiden rancangan undang-undang yang diajukan oleh Presiden atau DPR, yang berkaitan dengan hal sebagaimana dimaksud dalam huruf a;
  5. memberikan pertimbangan kepada DPR atas rancangan undang-undang tentang APBN dan rancangan undang-undang yang berkaitan dengan pajak, pendidikan, dan agama;
  6. dapat melakukan pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam, dan sumber daya ekonomi lainnya, pelaksanaan APBN, pajak, pendidikan, dan agama;
  7. menyampaikan hasil pengawasan atas pelaksanaan undang-undang mengenai otonomi daerah, pembentukan, pemekaran, dan penggabungan daerah, hubungan pusat dan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya,pelaksanaan undang-undang APBN, pajak, pendidikan, dan agama kepada DPR sebagai bahan pertimbangan untuk ditindaklanjuti;
  8. menerima hasil pemeriksaan atas keuangan negara dari BPK sebagai bahan membuat pertimbangan kepada DPR tentang rancangan undang-undang yang berkaitan dengan APBN;
  9. memberikan pertimbangan kepada DPR dalam pemilihan anggota BPK; dan
  10. ikut serta dalam penyusunan program legislasi nasional yang berkaitan dengan otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan dan pemekaran serta penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya, serta yang berkaitan dengan perimbangan keuangan pusat dan daerah.
Dari keseluruhan wewenang tersebut dapat terlihat bahwa porsi kewenangabn DPD hanya berkisar dalam tahap pembahasan dengan DPR. Artinya, keputusan mengenai undang-undang sepenuhnya ada di tangan DPR dan pemerintah. Kondisi tersebut dapat memunculkan satu pertanyaan besar, yaitu betulkah Indonesia saat ini menerapkan bikameral lemah atau ‘weak bicameralism’ atau ‘soft bicameralism’?
Yang terlupakan dalam argumen ini adalah bahwa konsep bikameral sendiri sebenarnya tidak diterapkan. Pernyataan yang terdengar melawan arus ini didasarkan pada premis bahwa konsep bikameral lahir justru untuk mendorong adanya checks and balances di dalam lembaga perwakilan. Kata kunci dalam konteks parlemen bikameral (dan dalam politik secara umum) adalah ‘kompetisi’. Perlu ada ‘kompetisi’ antara dewan tinggi dan dewan rendah untuk memunculkan kondisi saling mengontrol yang menimbulkan keseimbangan politik (checks and balances) di dalam parlemen. Selain itu, kebutuhan akan adanya dua dewan dalam satu lembaga perwakilan adalah juga untuk mewakili konstituensi yang berbeda sehingga terjadi proses deliberasi yang lebih baik.
Untuk memberikan gambaran mengenai “kompetisi politik” antara dua kamar ini, penelitian yang dilakukan oleh Arend Lijphart terhadap 36 negara yang menganut sistem bikameral dapat dijadikan referensi. Lijphart menyimpulkan adanya dua karakter untuk melihat keberadaan sistem bikameral yang diterapkan kuat (strong bicameralism) atau lemah (weak bicameralism) (Lijphart, 1999: 203-205). Pertama, kewenangan konstitusional yang dimiliki oleh kedua kamar. Kecenderungannya, kamar kedua (Senate di Amerika Serikat, Bundesrat di Jerman, atau DPD di Indonesia) biasanya mempunyai kewenangan yang lebih kecil daripada kamar pertama (House of Representatives di Amerika Serikat, Bundestag di Jerman, atau DPR di Indonesia). Kedua, signifikansi politik kamar kedua tergantung tidak hanya dari kekuatan formal mereka, melainkan juga dari cara pemilihan anggotanya.
Kedua karakter ini saling berkaitan. Kamar kedua yang anggotanya tidak dipilih secara langsung mempunyai legitimasi yang minimal dan karenanya biasanya mempunyai peran politik yang kurang penting. Oleh sebab itu, ada tendensi kamar kedua, yang anggotanya punya legitimasi kuat karena dipilih secara langsung, diberikan wewenang yang lebih kecil daripada kamar pertama. Dari kedua karakter ini, Lijphart kemudian mengklasifikasi parlemen bikameral menjadi dua kelompok, yaitu simetris dan asimetris. Bikameral dikatakan simetris bila kekuatan di antara kamar pertama dan kedua relatif setara dan disebut asimetris bila kekuatan di antara keduanya sangat tidak berimbang.
Soalnya, DPD bahkan tidak mempunyai ‘kekuatan konstitusional’ untuk berkompetisi. Karena DPD sesungguhnya tidak mempunyai wewenang sampai pada tingkat pengambil keputusan, termasuk dalam proses legislasi. Seluruh ‘wewenang’ DPD hanya sampai pada tingkat memberikan pertimbangan. Kalaupun ia dapat mengajukan rancangan undang-undang, kekuatannya pun tidak mutlak karena Pasal 20 ayat (1) dan (2) UUD NRI 1945 sudah jelas menyatakan bahwa kekuasaan legislasi ada pada DPR, dan setiap rancangan undang-undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapatkan persetujuan bersama. Terlihat jelas, pengambilan keputusan mengenai legislasi hanya dilakukan oleh DPR dan Presiden. DPD dapat ikut membahas, tetapi tidak untuk mengambil keputusan. Demikian pula dalam hal mengusulkan rancangan undang-undang. Tata Tertib DPR kemudian memang mengatur adanya pembahasan terhadap rancangan undang-undang usulan DPD, tetapi komisi terkait di DPR dan Badan Legislatif DPR bisa menolak rancangan tersebut dan tidak diwajibkan untuk menerimanya.
Begitu pula dalam konteks fungsi pengawasan, DPD hanya memberikan pertimbangan, yang selanjutnya akan ditindaklanjuti oleh DPR melalui tiga hak kelembagaan DPR, yaitu hak interpelasi, angket, dan menyatakan pendapat (Pasal 224 ayat (1) huruf f UU No. 27/2009).  Dengan hal ini semakin terlihat jelas bahwa DPD seakan hanya menjadi penasehat DPR dalam soal-soal yang berkaitan dengan daerah, tanpa memiliki suara untuk menentukan kebijakan. Di sinilah letak kelemahan konsep “bikameral” yang diperkenalkan dalam UUD dan UU Susduk. Interaksi antara DPD dan DPR dalam prosedur legislasi, pengawasan, dan anggaran dianggap bukan dalam prosedur kelembagaan melainkan berupa masukan yang bersifat fakultatif sebelum pembahasan.
Jadi, bila mau “ketat konsep”, parlemen bikameral sesungguhnya belum diterapkan. DPD adalah sebuah semacam lembaga penasehat, walau memiliki kekuatan politik karena legitimasinya yang lahir dari pemilihan langsung. Namun tentu saja, secara realpolitik, ia sudah lahir dan tidak bisa dinegasikan karena alasan teoritik. Karenanya, harus ada kerja politik yang harus dilakukannya. Maka, sebelum konsepnya dibenahi secara sungguh-sungguh, DPD harus pandai mencari celah untuk menguatkan dirinya dengan menggunakan legitimasi politiknya sebagai lembaga hasil pemilihan langsung yang berada di Senayan.

Sejarah DPR

Sejarah DPR

Oleh: Eryanto Nugroho dan Reny Rawasita Parasibu


Sekilas sejarah DPR-RI dapat dilihat dalam beberapa periode penting yaitu:


A.         Volksraad (1918-1942)


Pada masa penjajahan Belanda, terdapat lembaga semacam parlemen bentukan pemerintahan kolonial Belanda yang dinamakan Volksraad. Dibentuknya lembaga ini merupakan dampak gerakan nasional serta perubahan yang mendasar di seluruh dunia dengan selesainya Perang Dunia I (1914-1918).

Volksraad dibentuk pada tanggal 16 Desember 1916 (Ind. Stb. No. 114 Tahun 1917) dengan dilakukannya penambahan bab baru yaitu Bab X dalam Regeerings Reglement 1954 yang mengatur tentang pembentukan Volksraad. Pembentukan tersebut baru terlaksana pada tahun 1918 oleh Gubernur Jeneral Mr. Graaf van Limburg Stirum.

Kaum nasionalis moderat, seperti Mohammad Husni Thamrin, menggunakan Volksraad sebagai jalan untuk mencapai cita-cita Indonesia merdeka melalui jalan parlemen.

Volksraad sebagai sebuah lembaga dalam konteks Indonesia sebagai wilayah jajahan pada saat itu memang hanya merupakan basa basi politik pemerintahan kolonial. Lewat pemilihan yang bertingkat-tingkat dan berbelit, komposisi keanggotaan Volksraad pada mulanya tidak begitu simpatik.

A.1.      Pengisian Jabatan dan Komposisi
Pemilihan orang untuk mengisi jabatan Volksraad diawali dengan pembentukan berbagai “Dewan Kabupaten” dan “Haminte Kota”, di mana setiap 500 orang Indonesia berhak memilih “Wali Pemilih” (Keesman). Kemudian Wali Pemilih inilah yang berhak memilih sebagian anggota Dewan Kabupaten. Kemudian setiap provinsi mempunyai “Dewan Provinsi”, yang sebagian anggotanya dipilih oleh Dewan Kabupaten dan Haminte Kota di wilayah provinsi tersebut. Sebagian besar anggota Dewan Provinsi yang umumnya dari bangsa Belanda, diangkat oleh Gubenur Jenderal.

Susunan dan komposisi Volksraad yang pertama (1918) beranggotakan 39 orang (termasuk ketua), dengan perimbangan:
a.         Dari jumlah 39 anggota Volksraad, orang Indonesia Asli melalui “Wali Pemilih” dari “Dewan Provinsi” berjumlah 15 anggota (10 orang dipilih oleh “Wali Pemilih” dan 5 orang diangkat oleh Gubernur Jenderal)
b.         Jumlah terbesar, atau 23 orang, anggota Volksraad mewakili golongan Eropa dan golongan Timur Asing, melalui pemilihan dan pengangkatan oleh Gubernur Jenderal (9 orang dipilih dan 14 orang diangkat).
c.          Adapun orang yang menjabat sebagai ketua Volksraad bukan dipilih oleh dan dari anggota Volksraad sendiri, melainkan diangkat oleh mahkota Nederland.

Tahun 1927:
Ketua: 1 orang (diangkat oleh Raja)
Anggota: 55 orang
(Anggota Volksraad dari golongan Bumi Putra hanya berjumlah 25 orang)

Tahun 1930:
Ketua: 1 orang (diangkat oleh Raja)
Anggota: 60 orang
(Anggota Volksraad dari golongan Bumi Putra hanya berjumlah 30 orang)

Muncul beberapa usul anggota untuk mengubah susunan dan pengangkatan Volksraad ini agar dapat dijadikan tahap menuju Indonesia merdeka, namun selalu ditolak. Salah satunya adalah “Petisi Sutardjo” pada tahun 1935 yang berisi "permohonan kepada Pemerintah Belanda agar diadakan pembicaraan bersama antara Indonesia dan Berlanda dalam suatu perundingan mengenai nasib Indonesia di masa yang akan datang", atau Gerakan Indonesia Berparlemen dari Gabungan Politik Indonesia. Petisi ini juga ditolak pemerintah kolonial Belanda.

A.2.      Tugas Volksraad
Volksraad lebih mengutamakan memberi nasihat kepada Gubernur Jenderal daripada “menyuarakan” kehendak masyarakat. Karena itu, Volksraad sama sekali tidak memuaskan bagi bangsa Indonesia. Bahkan, “parlemen gadungan” ini juga tidak mempunyai hak angket dan hak menentukan anggaran belanja negara sehingga tidak mempunyai kekuasaan seperti parlemen pada umumnya.

Sesuai dengan perkembangan politik di Indonesia, perubahan sedikit demi sedikit terjadi di lembaga ini. Perubahan yang signifikan terjadi pada saat aturan pokok kolonial Belanda di Indonesia, yaitu RR (Regeling Reglement, 1854) menjadi IS (Indische Staatsregeling). Perubahan ini membawa pengaruh pada komposisi dan tugas-tugas Volksraad.

Perubahan sistem pemilihan anggota terjadi sejak 1931. Sebelumnya, semua anggota Volksraad yang dipilih melalui satu badan pemilihan bulat, dipecah menjadi tiga badan pemilihan menurut golongan penduduk yang harus dipilih. Selain itu, diadakan pula sistem pembagian dalam dua belas daerah pemilihan bagi pemilihan anggota warga negara (kaula) Indonesia asli.

Berbagai tuntutan dari kalangan Indonesia asli semakin bermunculan agar mereka lebih terwakili. Sampai 1936, komposisi keanggotaan menjadi:
·          8 orang mewakili I.E.V. (Indo Eurupeesch Verbond)
·          5 orang mewakili P.P.B.B.
·          4 orang mewakili P.E.B. (Politiek Economische Bond)
·          4 orang V.C. (Vederlandisch Club)
·          3 orang mewakili Parindra
·          2 orang mewakili C.S.P (Christelijk Staatkundige Partj)
·          2 orang mewakili Chung Hwa Hui (Kelompok Cina)
·          2 orang mewakili IKP (Indisch Katholieke Partj)
·          4 orang mewakili golongan Pasundan, VAIB (vereeniging Ambtenaren Inl. Bestuur), partai Tionghoa Indonesia
·          5 orang mewakili berbagai organisasi yang setiap organisasi mendapat satu kursi    yaitu organisasi sebagai berikut: 1 (Persatuan Minahasa); 1 (Persatuan    Perhimpunan katoliek di Jawa), 1 (persatuan kaum Kristen), 1 (Perhimpunan    Belanda); 1 (Organisasi Wanita I.E.V)

Pada tanggal 8 Maret 1942 Belanda mengakhiri masa penjajahan selama 350 tahun di Indonesia. Pergantian penjajahan dari Belanda kepada Jepang mengakibatkan keberadaan Volksraad secara otomatis tidak diakui lagi, dan bangsa Indonesia memasuki masa perjuangan Kemerdekaan.


B.         Komite Nasional Indonesia Pusat (1945-1949)


Pada masa ini, lembaga-lembaga negara yang diamanatkan UUD 1945 belum dibentuk. Dengan demikian, sesuai dengan Pasal 4 Aturan Peralihan dalam UUD 1945, dibentuklah Komite Nasional Pusat (KNIP). Komite ini merupakan cikal bakal badan legislatif di Indonesia.

Anggota KNIP tersebut berjumlah 60 orang, tetapi sumber yang lain menyatakan terdapat 103 anggota KNIP. KNIP sebagai MPR sempat bersidang sebanyak enam kali. Dalam melakukan kerja DPR, dibentuk Badan Pekerja Komite Nasional Pusat. Badan Pekerja tersebut berhasil menyetujui 133 RUU, di samping pengajuan mosi, resolusi, usul dan lain-lain.


C.         DPR dan Senat Republik Indonesia Serikat (1949-1950)


Sebagai konsekuensi diterimanya hasil Konferensi Meja Bundar (KMB), diadakan perubahan bentuk negara kesatuan RI menjadi negara serikat. Perubahan ini dituangkan dalam Konstitusi Republik Indonesia Serikat (RIS). Berdasarkan Konstitusi RIS yang menganut sistem pemerintahan parlementer, badan legislatif RIS dibagi menjadi dua kamar, yaitu Senat dan Dewan Perwakilan Rakyat.

C.1.      DPR-RIS
Jumlah anggota DPR terdiri dari 146 orang yang mewakili negara/daerah bagian dengan perincian sebagai berikut:
a.         Republik Indonesia 49 orang
b.         Indonesia Timur 17 orang
c.          Jawa Timur 15 orang
d.         Madura 5 orang
e.         Pasundan 21 orang
f.          Sumatera Utara 4 orang
g.         Sumatera Selatan 4 orang
h.         Jawa Tengah 12 orang
i.          Bangka 2 orang
j.          Belitung 2 orang
k.         Riau 2 orang
l.          Kalimantan Barat 4 orang
m.        Dayak Besar 2 orang
n.         Banjar 3 orang
o.         Kalimantan Tenggara 2 orang
p.         Kalimantan Timur 2 orang
DPR-RIS dan Senat bersama-sama dengan pemerintah melaksanakan pembuatan perundang-undangan. DPR-RIS juga berwenang mengontrol pemerintah, dengan catatan presiden tidak dapat diganggu gugat, tetapi para menteri bertanggung jawab kepada DPR atas seluruh kebijaksanaan pemerintah, baik bersama-sama untuk seluruhnya, maupun masing-masing untuk bagiannya sendiri.

Di samping itu, DPR-RIS juga memiliki hak menanya dan menyelidik. Dalam masa kerjanya selama enam bulan, DPR-RIS berhasil mengesahkan tujuh undang-undang.

C.2.      Senat-RIS
Keanggotaan Senat RIS berjumlah 32 orang, yaitu masing-masing dua anggota dari tiap negara/negara bagian. Secara keseluruhan, cara kerja Senat RIS diatur dalam Tata Tertib Senat RIS.

D.         Dewan Perwakilan Rakyat Sementara (1950-1956)


Pada tanggal 15 Agustus 1950, DPR dan Senat RIS menyetujui Undang-Undang Dasar Sementara Negara Kesatuan Republik Indonesia (UUDS NKRI, UU No. 7/1850, LN No. 56/1950). UUDS ini merupakan adopsi dari UUD RIS yang mengalami sedikit perubahan, terutama yang berkaitan dengan perubahan bentuk negara dari negara serikat ke negara kesatuan. Pada tanggal yang sama, DPR dan Senat RIS mengadakan rapat di mana dibacakan piagam pernyataan terbentuknya NKRI yang bertujuan:
1.         Pembubaran secara resmi negara RIS yang berbentuk federasi;
2.         Pembentukan NKRI yang meliputi seluruh daerah Indonesia dengan UUDS yang mulai berlaku pada tanggal 17 Agustus 1950.

D.1.      Keanggotaan DPRS
Sesuai isi Pasal 77 UUDS, ditetapkan jumlah anggota DPRS adalah 236 orang, yaitu 148 anggota dari DPR-RIS, 29 anggota dari Senat RIS, 46 anggota dari Badan Pekerja Komite Nasional Pusat, dan 13 anggota dari Dewan Pertimbangan Agung.
Fraksi di DPRS (menurut catatan tahun 1954):
1. Masjumi 43 orang
2. PNI 42 orang
3. PIR-Hazairin 19 orang 22 orang
4. PIR-Wongso 3 orang
5. PKI 17 orang
6. PSI 15 orang
7. PRN 13 orang
8. Persatuan Progresif 10 orang
9. Demokrat 9 orang
10. Partai Katolik 9 orang
11. NU 8 orang
12. Parindra 7 orang
13. Partai Buruh 6 orang
14. Parkindo 5 orang
15. Partai Murba 4 orang
16. PSII 4 orang
17. SKI 4 orang
18. SOBSI 2 orang
19. BTI 1 orang
20. GPI 1 orang
21. Perti 1 orang
22. Tidak berpartai 11 orang

D.2. Kedudukan, Tugas dan Wewenang DPRS

a.         Kedudukan dan Tugas DPRS
DPR-RIS dan Senat bersama-sama dengan pemerintah melaksanakan pembuatan perundang-undangan. Selain itu, dalam pasal 113-116 UUDS ditetapkan bahwa DPR mempunyai hak menetapkan anggaran negara. Seterusnya dalam Pasal 83 ayat (2) UUDS ditetapkan bahwa para menteri bertanggung jawab atas seluruh kebijaksanaan pemerintah, baik bersama-sama untuk seluruhnya maupun masing-masing untuk bagiannya sendiri. Ini berarti DPR berhak dan berkewajiban senantiasa mengawasi segala perbuatan pemerintah.

b.         Hak-hak dan Kewajiban DPRS
(i)         Hak Amandemen
DPR berhak mengadakan perubahan-perubahan usul UU yang dimajukan pemerintah kepadanya.
(ii)        Hak Menanya dan Hak Interpelasi
DPR mempunyai hak menanya dan hak memperoleh penerangan dari menteri-menteri, yang pemberiannya dianggap tidak berlawanan dengan kepentingan umum RI.
(iii)       Hak Angket
DPR mempunyai hak menyelidiki (enquete) menurut aturan-aturan yang ditetapkan UU.
(iv)       Hak Kekebalan (imunitet)
Ketua, anggota DPR dan menteri-menteri tidak dapat dituntut di muka pengadilan karena apa yang dikemukakan dalam rapat atau surat kepada majelis, kecuali jika mereka mengumumkan apa yang dikemukakan dalam rapat tertutup dengan syarat supaya dirahasiakan.
(v)        Forum Privelegiatum
Ketua, wakil ketua, dan anggota DPR diadili dalam tingkat pertama dan tertinggi oleh MA, pun sesudah mereka berhenti, berhubung dengan kejahatan dan pelanggaran lain yang ditentukan dengan UU dan yang dilakukan dalam masa pekerjaannya, kecuali jika ditetapkan lain dengan UU.
(vi)       Hak mengeluarkan suara.

D.3.      Hubungan DPRS dengan pemerintah
Sama halnya dengan UUD RIS, UUDS juga menganut sistem pemerintahan parlementer. DPRS dapat memaksa kabinet atau masing-masing menteri meletakkan jabatannya. Namun berbeda dengan ketentuan dalam UUD RIS, UUDS memasukkan pula ketentuan bahwa presiden dapat membubarkan DPRS, kalau DPRS dianggapnya tidak mewakili kehendak rakyat lagi.

D.4.      Hasil-hasil pekerjaan DPRS
a.         menyelesaikan 167 uu dari 237 buah RUU
b.         11 kali pembicaraan tentang keterangan pemerintah
c.          82 buah mosi/resolusi.
d.         24 usul interpelasi.
e.         2 hak budget.

E.         DPR Hasil Pemilu 1955 (20 Maret 1956-22 Juli 1959)


DPR hasil Pemilu 1955 berjumlah 272 orang. Perlu dicatat bahwa Pemilu 1955 juga memilih 542 orang anggota konstituante, yang bertugas menyusun konstitusi Indonesia yang definitif, menggantikan UUDS.

Tugas dan wewenang DPR hasil Pemilu 1955 sama dengan posisi DPRS secara keseluruhan, karena landasan hukum yang berlaku adalah UUDS. Banyaknya jumlah fraksi di DPR serta tidak adanya satu dua partai yang kuat, memberi gambaran bahwa pemerintah merupakan hasil koalisi. Dalam masa ini terdapat tuga kabinet yaitu Kabinet Burhanuddin Harahap, Kabinet Ali Sastroamidjojo, dan Kabinet Djuanda.

F.         DPR Hasil Pemilu 1955 Paska-Dekrit Presiden 1959 (1959-1965)


Pada tahun 1959, Presiden Soekarno membubarkan Konstituante dan menyatakan bahwa Indonesia kembali kepada UUD 1945 melalui Dekrit Presiden 5 Juli 2959. Jumlah anggota sebanyak 262 orang kembali aktif setelah mengangkat sumpah. Dalam DPR terdapat 19 fraksi, didominasi PNI, Masjumi, NU, dan PKI.

Dengan Penpres No. 3 tahun 1960, presiden membubarkan DPR karena DPR hanya menyetujui 36 milyar rupiah APBN dari 44 milyar yang diajukan. Setelah membubarkan DPR, presiden mengeluarkan Penpres No. 4 tahun 1960 yang mengatur Susunan DPR-Gotong Royong (DPR-GR).

DPR-GR beranggotakan 283 orang yang semuanya diangkat oleh presiden dengan Keppres No. 156 tahun 1960. Adapun salah satu kewajiban pimpinan DPR-GR adalah memberikan laporan kepada presiden pada waktu-waktu tertentu. Kewajiban ini merupakan penyimpangan dari Pasal 5, 20, dan 21 UUD 1945. Selama 1960-1965, DPR-GR menghasilkan 117 UU dan 26 usul pernyataan pendapat.


G.         DPR Gotong Royong Tanpa Partai Komunis Indonesia (1965-1966)


Setelah peristiwa G.30.S/PKI, DPR-GR membekukan sementara 62 orang anggota DPR-GR eks PKI dan ormas-ormasnya. DPR-GR tanpa PKI dalam masa kerjanya satu tahun, mengalami empat kali perubahan komposisi pimpinan, yaitu:
a.         Periode 15 November 1965-26 Februari 1966.
b.         Periode 26 Februari 1966-2 Mei 1966.
c.          Periode 2 Mei 1966-16 Mei 1966.
d.         Periode 17 Mei 1966-19 November 1966.

Secara hukum, kedudukan pimpinan DPR-GR masih berstatus sebagai pembantu presiden sepanjang Peraturan Presiden No. 32 tahun 1964 belum dicabut.

H.         DPR-GR Masa Transisi dari Orde Lama ke Orde Baru


Dalam rangka menanggapi situasi masa transisi, DPR-GR memutuskan untuk membentuk dua panitia:
1.         Panitia politik, berfungsi mengikuti perkembangan dalam berbagai masalah bidang politik.
2.         Panitia ekonomi, keuangan dan pembangunan, bertugas memonitor situasi ekonomi dan keuangan serta membuat konsepsi tentang pokok-pokok pemikiran ke arah pemecahannya.

I.          DPR-GR Masa Orde Baru 1966-1971


Berdasarkan Ketetapan MPRS No. XX/MPRS/1966, yang kemudian dikukuhkan dalam UU No. 10/1966, DPR-GR masa “Orde Baru” memulai kerjanya dengan menyesuaikan diri dari “Orde Lama” ke “Orde Baru.”

Kedudukan, tugas dan wewenang DPR-GR 1966-1971 adalah sebagai berikut:
1.         Bersama-sama dengan pemerintah menetapkan APBN sesuai dengan Pasal 23 ayat (1) UUD 1945 beserta penjelasannya.
2.         Bersama-sama dengan pemerintah membentuk UU sesuai dengan Pasal 5 ayat (1), Pasal 20, Pasal 21 ayat (1) dan Pasal 22 UUD 1945 beserta penjelasannya.
3.         Melakukan pengawasan atas tindakan-tindakan pemerintah sesuai dengan UUD 1945 dan penjelasannya, khususnya penjelasan bab 7.

J.          DPR Hasil Pemilu 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, 1997


Setelah mengalami pengunduran sebanyak dua kali, pemerintahan “Orde Baru” akhirnya berhasil menyelenggarakan Pemilu yang pertama dalam masa pemerintahannya pada tahun 1971. Seharusnya berdasarkan Ketetapan MPRS No. XI Tahun 1966 Pemilu diselenggarakan pada tahun 1968. Ketetapan ini diubah pada Sidang Umum MPR 1967, oleh Jenderal Soeharto, yang menggantikan Presiden Soekarno, dengan menetapkan bahwa Pemilu akan diselenggarakan pada tahun 1971.

Menjelang Pemilu 1971, pemerintah bersama DPR-GR menyelesaikan UU No. 15 Tahun 1969 tentang Pemilu dan UU No. 16 tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR dan DPRD.

Dalam hubungannya dengan pembagian kursi, cara pembagian yang digunakan dalam Pemilu 1971 berbeda dengan Pemilu 1955. Dalam Pemilu 1971, yang menggunakan UU No. 15 Tahun 1969 sebagai dasar, semua kursi terbagi habis di setiap daerah pemilihan (sistem proporsional). Cara ini ternyata mampu menjadi mekanisme tidak langsung untuk mengurangi jumlah partai yang meraih kursi dibandingkan penggunaan sistem kombinasi. Sistem yang sama masih terus digunakan dalam enam kali Pemilu, yaitu Pemilu 1971, 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997.
           
Sejak Pemilu 1977, pemerintahan “Orde Baru” mulai menunjukkan penyelewengan demokrasi secara jelas. Jumlah peserta Pemilu dibatasi menjadi dua partai dari satu golongan karya (Golkar). Kedua partai itu adalah Partai Persatuan Pembangunan (PPP) dan Partai Demokrasi Indonesia (PDI). Partai-partai yang ada dipaksa melakukan penggabungan (fusi) ke dalam dua partai tersebut. Sementara mesin-mesin politik “Orde Baru” tergabung dalam Golkar. Hal ini diakomodasi dalam UU No. 3 Tahun 1975 tentang Partai Politik dan Golongan Karya. Keadaan ini berlangsung terus dalam lima kali Pemilu, yaitu Pemilu 1977, 1982, 1987, 1992, dan 1997. Dalam setiap Pemilu tersebut, Golkar selalu keluar sebagai pemegang suara terbanyak.

Dalam masa ini, DPR berada di bawah kontrol eksekutif. Kekuasaan presiden yang terlalu besar dianggap telah mematikan proses demokratisasi dalam bernegara. DPR sebagai lembaga legislatif yang diharapkan mampu menjalankan fungsi penyeimbang (checks and balances) dalam prakteknya hanya sebagai pelengkap dan penghias struktur ketatanegaraan yang ditujukan hanya untuk memperkuat posisi presiden yang saat itu dipegang oleh Soeharto.

K.         DPR Hasil Pemilu 1999 (1999-2004)


DPR periode 1999-2004 merupakan DPR pertama yang terpilih dalam masa “reformasi”. Setelah jatuhnya Soeharto pada tanggal 21 Mei 1998 yang kemudian digantikan oleh Wakil Presiden Bacharuddin Jusuf Habibie, masyarakat terus mendesak agar Pemilu segera dilaksanakan. Desakan untuk mempercepat Pemilu tersebut membuahkan hasil.

Pada 7 Juni 1999, atau 13 bulan masa kekuasaan Habibie, Pemilu untuk memilih anggota legislatif kemudian dilaksanakan. Pemilu ini dilaksanakan dengan terlebih dulu mengubah UU tentang Partai Politik (Parpol), UU Pemilihan Umum, dan UU tentang Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD (UU Susduk), dengan tujuan mengganti sistem Pemilu ke arah yang lebih demokratis. Hasilnya, terpilih anggota DPR baru.

Meski UU Pemilu, Parpol, dan Susduk sudah diganti, sistem dan susunan pemerintahan yang digunakan masih sama sesuai dengan UUD yang berlaku yaitu UUD 1945. MPR kemudian memilih  Abdurrahman Wahid sebagai presiden dan Megawati Soekarnoputri sebagai wakil presiden. Ada banyak kontroversi dan sejarah baru yang mengiringi kerja DPR hasil Pemilu 1999 ini.

Pertama, untuk pertama kalinya proses pemberhentian kepala negara dilakukan oleh DPR. Dengan dasar dugaan kasus korupsi di Badan Urusan Logistik (oleh media massa populer sebagai “Buloggate”), presiden yang menjabat ketika itu, Abdurrahman Wahid, diberhentikan oleh MPR atas permintaan DPR. Dasarnya adalah Ketatapan MPR No. III Tahun 1978. Abdurrahman Wahid kemudian digantikan oleh wakil presiden yang menjabat saat itu, Megawati Soekarnoputri.

Kedua, DPR hasil Pemilu 1999, sebagai bagian dari MPR, telah berhasil melakukan amandemen terhadap UUD 1945 sebanyak empat kali yaitu pada tahun 1999, (pertama), 2000 (kedua), 2001 (ketiga), dan 2002 (keempat). Meskipun hasil dari amandemen tersebut masih dirasa belum ideal, namun ada beberapa perubahan penting yang terjadi. Dalam soal lembaga-lembaga negara, perubahan-perubahan penting tersebut di antaranya: lahirnya Dewan Perwakilan Daerah (DPD), lahirnya sistem pemilihan presiden langsung, dan lahirnya Mahkamah Konstitusi.

Ketiga, dari sisi jumlah UU yang dihasilkan, DPR periode 1999-2004 paling produktif sepanjang sejarah DPR di Indonesia dengan mengesahkan 175 RUU menjadi UU. Meski perlu dicatat pula bahwa berdasarkan penelitian yang dilakukan PSHK tingginya kualitas ternyata tidak sebanding dengan kualitas (Susanti, dkk, 2004).


L.         DPR Hasil Pemilu 2004 (2004-2009)


Amandemen terhadap UUD 1945 yang dilakukan pada tahun 1999-2002 membawa banyak implikasi ketatanegaraan yang kemudian diterapkan pada Pemilu tahun 2004. Beberapa perubahan tersebut yaitu perubahan sistem pemilihan lembaga legislatif (DPR dan DPD) dan adanya presiden yang dilakukan secara langsung oleh rakyat.

Dalam Pemilu tahun 2004 ini, mulai dikenal secara resmi lembaga perwakilan rakyat baru yang bernama Dewan Perwakilan Daerah (DPD). DPR merupakan representasi dari jumlah penduduk sedangkan DPD merupakan representasi dari wilayah. Implikasi lanjutannya adalah terjadi perubahan dalam proses legislasi di negara ini.

Idealnya, DPR dan DPD mampu bekerja bersama-sama dalam merumuskan sebuah UU. Hanya saja karena cacatnya amandemen yang dilakukan terhadap UUD 1945, relasi yang muncul menjadi timpang. DPR memegang kekuasaan legislatif yang lebih besar dan DPD hanya sebagai badan yang memberi pertimbangan kepada DPR dalam soal-soal tertentu.

Informasi lebih lengkap mengenai keanggotaan, alat kelengkapan, dan lain-lain khusus untuk DPR periode ini, dapat ditemukan dalam artikel lainnya dalam parlemen.net yang mengenai DPR.


Bahan Bacaan
1.         Marbun B.N., DPR RI; Pertumbuhan dan Cara Kerjanya, PT. Gramedia Pustaka Utama, Jakarta: 1992.
2.         Soehino, Hukum Tata Negara; Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Liberty Yogyakarta, Yogyakarta: 1992.
3.         Sumbang Saran dari Simposium UUD 1945 Pasca Amandemen tentang Perubahan Undang-undang Dasar 1945, The Habibie Center, Jakarta: 2004
4.         Website DPR Republik Indonesia www.dpri.go.id
5.         Website Komisi Pemilihan Umum Republik Indonesia www.kpu.go.id